處理好放權與控權的關系問題，是完善司法責任制改革的一個關鍵問題，也是一個重點難點問題。在落實司法責任制改革過程中，一些法院領導干部也有不少顧慮和擔憂，有的認為目前法官的素質和能力還不能適應司法責任制改革的要求，不能完全放權，擔心院庭長對個案不審批把關，難以保證審判質量；有的法院院庭長則走向另一個極端，完全放任不管，出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的情況。
一、澄清爭議，堅持放權與控權相結合
解決好放權和控權的關系問題，是司法責任制改革繞不過去的爭議原點。在《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》征求意見過程中，有的學者提出，司法責任制改革要建立誰辦案誰裁判誰負責的機制，就是要完全放權于法官，徹底去行政化。
筆者以為，我國憲法和人民法院組織法確立了人民法院依法獨立行使審判權的原則，這意味著人民法院作為一個整體代表國家行使審判權，這與我國的國體政體和中國特色社會主義司法制度的性質相一致，也成為區(qū)分中國的審判獨立與西方“司法獨立”的關鍵因素。從司法規(guī)律上說，誰是案件的審理者，誰就應當在案件審理時享有獨立自主的裁判權。從法律規(guī)定來看，基本的審判組織就是獨任法官和合議庭，因此需要法官在審理案件時享有獨立裁判的地位。從司法改革來說，首先需要通過改革確保人民法院依法獨立公正行使審判權，這也是此輪改革建立領導干部過問司法案件記錄通報和責任追究制度、設立最高法院巡回法庭和跨行政區(qū)劃法院、法院人財物省級統(tǒng)一管理等舉措目標價值之一。另一方面，應當盡可能保證法定審判組織在案件裁判中的獨立性、中立性、公正性，去除審判權運行中的行政化現(xiàn)象。因此，法官對案件的負責可以理解為在人民法院集體負責下的一種權責相對統(tǒng)一的個人負責（法院的集體負責在國家制度層面表現(xiàn)為國家賠償）。
當前和今后一個時期，人民法院審判工作仍需堅持放權與控權相結合的原則，還有幾個考慮：第一，從司法體制和司法環(huán)境來看，人民法院需要維護司法整體形象及公信力，因此必須保持對審判工作的宏觀管理能力，同時具備在發(fā)現(xiàn)問題或者發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題時能夠予以矯正個別性司法行為偏差的能力，從而在整體上保障裁判質量。第二，有利于避免突然放權帶來審判運行秩序的紊亂，也避免過去突然放權出現(xiàn)權力下放后又上收的反復。第三，基于當下司法公信力狀況，社會各界、各階層、各級領導對于法官獨立審判案件的普遍“不放心”，以及當前我國司法人員能力素質的現(xiàn)實，不能過度依賴于事后監(jiān)督和追責，還需兼顧必要的事前、事中的審判管理監(jiān)督。正如傅郁林教授在《司法責任制的重心是職責界分》一文中指出：“面對種種現(xiàn)實，誰也不敢冒險，而且也沒有充分根據可以冒險，讓社會去承擔審判權完全下放給法官之后可能出現(xiàn)短期的、局部的錯案和腐敗不降反升的代價�！� 基于上述理念，司法責任制的改革必須既體現(xiàn)放權，又體現(xiàn)控權，實現(xiàn)放權與控權相統(tǒng)一，防止將“去行政化”等同于“去管理”。
二、積極試點，堅持平穩(wěn)有序放權
在放權的制度設計上，最高法院司法責任制文件要求改革裁判文書簽署機制，即改革后試點法院獨任法官審理的案件，裁判文書由獨任法官直接簽署；合議庭審理案件的裁判文書由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長依次簽署；審判長作為承辦法官的，由審判長最后簽署。審判組織的法官依次簽署完畢后，裁判文書即可印發(fā)；除審判委員會討論決定的案件以外，院長、副院長、庭長對其未直接參加審理案件的裁判文書不再進行審核簽發(fā)。
值得注意的是，有的試點法院在實踐中探索建立裁判文書送閱制度，規(guī)定在裁判文書付印前，庭長對沒有把握的少量疑難復雜案件，可提交分管院領導審閱，副庭長可提交庭長審閱，其他員額法官可提交庭長或副庭長審閱，但審閱意見僅供員額法官簽發(fā)時參考。其實裁判文書送閱制度在我國臺灣地區(qū)也曾實施過（1955年實行），但于1996年1月廢止，目前臺灣法院合議審判的案件以及實任法官、試署法官獨任審判制作的裁判書原本，無須送庭長、院長審閱。試點法院建立裁判文書送閱制度，頗有“扶上馬、送一程”的意思，事實上也反映了院庭長對法官素質能力的顧慮和不敢放權的心態(tài)。
其實，在責任制文件制定過程中，也有同志提出，能否參考過去臺灣地區(qū)的做法，建立類似送閱制度。但最后出臺的文件并沒有采納這種意見，主要考慮司法責任制改革的目標之一是去行政化，在目前司法行政化色彩較為濃厚特別是很多院庭長“保姆式”把關裁判的傳統(tǒng)思想根深蒂固的環(huán)境下，將審批改為審閱，很容易在實踐中變成“換湯不換藥”。而且在人案矛盾日益突出、院庭長職能從個案審批向宏觀管理和直接辦案轉變的條件下，事實上即使送閱制也很難適應辦案量增長和決策主體分散化的現(xiàn)實，更不利于院庭長將有限的精力放在辦案和宏觀管理上。因此，筆者并不贊成廢除審批制后又建立一套送閱制度，防止又走回審批制的老路。我們應當研究的是如何在廢除審批制后，積極研究通過專業(yè)法官會議、審判管理監(jiān)督等其他制度機制有效解決司法能力不足的問題。
三、完善制度，激發(fā)司法責任制改革內生動力
推進司法責任制改革伊始，對于到底能不能下決心放權，能在多大程度上放權也是相當糾結和謹慎的。這也可以理解為何一開始僅在部分法院開展司法責任制改革試點。在整個司法責任制改革的制度設計中，除了放權外，也圍繞保障權力下放后審判秩序的正常運行和保證裁判質量，作出了一系列的改革制度設計，最大限度激發(fā)司法責任制改革的內生動力。
第一，推進法官員額制。孟建柱同志指出，“員額制是實現(xiàn)法官檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的重要基礎制度，是實行司法責任制的前提，目的是把最優(yōu)秀的人才吸引到辦案一線，以提高辦案質量、效率和公信力�！敝挥袑嵭蟹ü賳T額制，才有利于構建權責分明、權責統(tǒng)一、權責清晰的司法責任制。這是我們保證司法責任制能夠順利推進的前提性、基礎性舉措。員額制與責任制是捆綁在一起的制度，在試點推進中不能一方面遴選出了員額法官，另一方面還是原來審判權力運行機制的老一套，成了“兩張皮”。
第二，改革審判委員會制度。當前及今后一個時期，審判委員會制度仍非常必要，這不僅是堅持人民法院依法獨立公正行使審判權的邏輯要求，更是適應責任制改革后統(tǒng)一法律適用、加強審判管理監(jiān)督的功能需要。對于個案討論，特別在當前及今后一段時期內，也是非常必要的，不僅有利于解決好少數重大疑難復雜案件特別是涉及國家利益的案件，也是幫助法官抵御外界干預的現(xiàn)實需要。改革審判委員會并不是說以大幅減少討論個案為改革目標價值，而是要防止將不該由審委會討論的案件放到審委會討論，防止審判委員會討論案件的責任不清，防止審判委員會工作重心僅在討論個案上。
第三，完善院庭長審判管理和監(jiān)督制度。本輪改革強調明確院庭長審判管理和監(jiān)督職責，規(guī)范其行使審判管理權和審判監(jiān)督權的方式。院長除根據訴訟法和相關法律規(guī)定行使相應審判權力如決定審判人員是否回避、批準拘傳、罰款、拘留、批準延長審限等外，還負有宏觀上指導法院各項審判工作，組織研究相關重大問題和制定相關管理制度，綜合負責審判管理工作，主持審判委員會討論審判工作中的重大事項，依法主持法官考評委員會對法官進行評鑒等職責。根據司法責任制文件，對于涉及群體性糾紛、可能影響社會穩(wěn)定的案件，疑難、復雜且在社會上有重大影響的案件，與本院或者上級法院的類案判決可能發(fā)生沖突的案件，有關單位或者個人反映法官有違法審判行為等“四類案件”，院庭長有權要求獨任法官或者合議庭報告案件進展和評議結果，決定將上述案件提交專業(yè)法官會議、審判委員會進行討論。這就保留了院庭長必要的事中監(jiān)督的行權方式，有利于領導抓住重大關鍵少數，進而實現(xiàn)對法院裁判整體質量的控制。另外，對于一些矛盾容易激化特別是涉及國家安全和社會穩(wěn)定等重大、敏感的案件，應當完善案件風險評估機制，院庭長要有風險預判和處置方案，幫助法官啃“硬骨頭”。
第四，建立專業(yè)法官會議制度。在取消院庭長審批案件制度后，建立一種為法官們提供專業(yè)咨詢服務的機制，有利于彌補現(xiàn)階段法官整體職業(yè)化水平不足的缺陷，也有利于確保統(tǒng)一法律適用，保障裁判標準統(tǒng)一。專業(yè)法官會議應當是一個組織開放、主體多元的形式，成員不必拘泥于庭室、條線，也不必拘泥于職務、等級，所作的意見建議供合議庭參考而非有強制約束力。專業(yè)法官會議除了發(fā)揮智識參考作用外，還可以通過研討類案法律適用，交流審判經驗，促進裁判尺度統(tǒng)一。
第五，推進司法標準化。標準是經濟貿易活動和產業(yè)合作最重要的技術基礎和技術規(guī)則，司法領域推行標準化是否可行，也有不同認識。筆者以為，司法活動本質上是司法機構為社會提供一種公共服務，司法活動從某種意義上講也是一種生產過程，司法裁判也是一種公共產品，也應當有合格與否的標準。強調司法標準化，不是要求法官按照同一標準作出裁判，而是圍繞司法流程、司法裁量、司法行為、司法權責、司法公開、訴訟服務等領域和環(huán)節(jié)給予明確、規(guī)范、可操作的標準和指引，進一步規(guī)范法官司法行為和自由裁量權，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)工作有標準、運行有機制、責任有分工、獎懲有依據、管理有平臺。天津高院構建的司法標準化體系，深圳中院推行的落實司法責任制工作指引，東莞市第二人民法院制定的審判執(zhí)行案件輔助人員跟案工作指引等，都是這方面的寶貴探索。
第六，規(guī)范法官自由裁量權。司法責任制改革后，不少同志擔憂“同案不同判”的問題。筆者以為，責任制改革和“同案不同判”問題未必有直接必然的因果關系。如果說過去案件都集中到院庭長手上把關，有利于依靠行政化管理統(tǒng)一尺度，那么在案件快速增長、人案矛盾突出、去行政化加速、專業(yè)化程度提高的時代，這些老辦法將會越來越難以持續(xù)直至失靈。解決“同案不同判”問題核心還是規(guī)范法官自由裁量權，完善統(tǒng)一裁判標準制度機制。司法解釋和案例指導制度是從全國統(tǒng)一法律適用和裁判標準最權威也是最有約束力的方式。量刑規(guī)范化改革則是規(guī)范刑事領域量刑自由裁量權的重要舉措。許多試點法院在規(guī)范法官裁量權方面也積累了一些好的經驗做法，比如最高法院巡回法庭建立類案檢索制度，北京知識產權法院探索完善知識產權案例指導制度等。此外，隨著信息化、大數據和人工智能的發(fā)展，未來建立在海量法律法規(guī)及案例數據基礎上的法官知識輔助系統(tǒng)和知識管理系統(tǒng)將為法官辦案提供重要參考，裁判規(guī)則和尺度也將得到更加細致的梳理，可以預見將會深刻影響裁判標準的統(tǒng)一。
第七，完善司法問責機制。放權的關鍵是明責，嚴格的審判責任認定和追究機制是有序放權的重要保障。與審判活動和案件相關的責任主要是違法審判責任和審判瑕疵責任兩種。中央提出完善錯案責任倒查問責制，發(fā)生錯案時，需要倒查錯案發(fā)生的原因、責任主體及過錯程度。對法官故意枉法裁判或者因重大過失造成錯案的，應當按照違法審判責任追究的程序追究其違法審判責任，根據“兩高”印發(fā)的《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，必須由懲戒委員會作出懲戒建議由人民法院作出懲戒決定。對沒有故意或者重大過失的，僅造成案件一般差錯的，則應當按照審判瑕疵或者案件差錯責任追究的程序追究其審判瑕疵責任，審判瑕疵責任的承擔將與法官績效考評和績效獎金的發(fā)放直接掛鉤。
第八，深化司法公開。通過嚴格的問責機制是法院內部控權和監(jiān)督的評價系統(tǒng)，而外部的評價則主要依靠司法公開，讓司法權力在陽光下運行，消除暗箱操作，最大限度減少權力尋租、司法腐敗的空間。正是通過將審判流程、庭審、裁判文書、執(zhí)行信息依法、全面、及時公開，才有利于促進法官依法謹慎行權，促進司法公正。
總之，要使司法責任制改革落地生根，就必須堅持放權與控權相結合的理念，構建以審判權為中心、以審判監(jiān)督權和審判管理權為保障的審判權力運行體系，健全審判權放權而不放任、獨立而不孤立的運行機制，不斷提升司法為民公正司法水平，切實提高司法公信力。
來源：人民法院報